刘冰 杨东 傅翔龙

兵团新闻网1月24日专题 题：体制破冰——石总场北泉镇“场镇合一”模式形成前后
作者 刘冰 杨东 傅翔龙

1
　　

进入2011年6月，农八师石河子总场北泉镇机关就逐渐热闹起来，因为，从四月以来，作为兵团唯一县级镇的石河子总场县级管理权限陆续到位，很多科室都要在原先称呼“科”的部门，现在又要被称为“局”了，过去一直被成为“科长”的，现在又要被称为“局长”了。

　　这方水土最高官员石总场北泉镇党委书记、石总场政委、北泉镇人大主任王新明，石总场北泉镇党委副书记、石总场场长、北泉镇镇长孟宪锋清楚地知道，这决不只是多一个“称谓”多一块“牌子”的问题，而是作为新疆维吾尔自治区目前唯一的全国小城镇综合改革试点单位，进入了实质性改革的攻坚阶段，迎来了大发展的大好机遇——其意义不可估量。

基于此，石河子总场北泉镇计划十二五规划紧锣密鼓规划、论证、出台：到“十二五”末，石总场北泉镇要完成国内生产总值80亿元人民币，力争100亿元人民币，招商引资到位资金将达100亿元，职均收入6万元以上；经济总量争取占到师市经济总量的1/8、兵团经济总量的1/24，三次产业结构调整为20：50：30；“十二五”期间全社会固定资产投资累计完成200亿元以上。

　　有资料显示，石河子总场北泉镇1999年完成国内生产总值2.9亿元，“十五”末为5亿元，“十一五”末完成15亿元。

　　长期生活在新疆兵团的人都知道，兵团175个农牧团场以农业为主，拥有5—8万亩耕地的被称为小型团场；拥有10—15万亩耕地的，被称为普通团场；拥有15—25万亩耕地的，被称为中型团场；拥有30万—40万亩耕地的，被称为大型团场；拥有50万—100万亩以上耕地的，被称为特大型团场。

　　素有“共和国第一农场”声誉黑龙江友谊农场，许多资料只报道该场粮食生产情况，却不提生产总值……资料显示，该农场到“十一五”末，拥有耕地160万亩，2004年实现国内生产总值8.6亿元；2010年总产粮食8亿公斤，家庭农场总收入8亿元……

　　据说，全国包括友谊农场在内，能够被成为“特大型农场”的仅有6个，新疆兵团农六师的芳草湖农场、新湖农场、农八师一四二团名列其中，这三个农场拥有耕地60万亩左右。

综合资料分析可知，“十一五”期间新疆兵团农牧团场完成国内生产总值的情况，普通团场一般在3—4亿元之间，中型团场一般在5—6亿元之间，大型团场一般在9—12亿元之间……

5亿——15亿——80亿！有人将此称为“北泉速度”、“北泉模式”。

　　人还是这人，地还是这地。这个五年末的生产总值要比上个五年末的生产总值整整提高4倍——这不是天方夜谭吧？也不是说大话夸海口吧？

　　王新明和孟宪锋每每面对这样的提问，总是笑微微地回答，这是一个比较保守的数字，以现在的发展势头预测，实现这个目标，会提前一到两年，总量会超过100亿。

　　10月怀胎，一朝分娩。

　　分娩是痛苦而喜悦的。

2
　　

1999年，石河子总场被纳入全国小城镇综合改革试点行列，1999年6月经自治区民政厅批准成为建制镇，命名为“北泉镇”，同年12月30日正式挂牌。

　　在目前“官本位”的中国，人们习惯于论资排辈，讲究级别。石总场在兵团范围的建制序列内相当于县（团、处）级，时任石总场场长的刘洁很自然地任北泉镇镇长，刘洁属于县处级干部，人们很自然地称北泉镇为新疆唯一的县级镇。

　　虽然，石总场是作为新疆和新疆兵团唯一被纳入全国小城镇综合改革试点行列的，“唯一”和“县级镇”为石总场上空罩了一个光环。

　　但是，在一个时段内，这个光环似乎没有给石总场带来多少意义，石总场仅仅是多了一块牌子一个称谓而已，实质上几乎没有任何变化。

　　胡锦涛视察兵团时指出，“在新的历史条件下，兵团要注重处理好‘屯垦和戍边’、‘特殊管理体制和市场机制’、‘兵团和地方’三个重大关系。”

　　兵团上下达成共识，处理好“三大关系”唯有改革。

兵团上下知道，消除兵团健康发展“特殊”瓶颈的制约，唯有改革；恰恰也是“特殊”的瓶颈制约着兵团的改革。

　　兵团上下同样都知道，唯有通过改革才能消除兵团健康发展的“特殊”瓶颈，才能改变兵团“四不像”的面貌，真正拥有政府职能，彻底改变企业办社会的局面。

　　正是基于改革需求，石河子总场被纳入全国小城镇综合改革试点行列。

　　改革，并非一朝一夕之功，不能一蹴而就。

　　“北泉镇”的牌子挂上了，拨给了一些人员编制，从事“镇”的工作。起初，农八师石河子每年下拨40万元经费，作为“镇”开展工作的费用。至于石总场依然是石总场，是农八师的下属的一个农场——企业，石河子市的一个纳税户。

　　时任场长镇长的刘洁曾说过：“没有什么变化。”

　　民间的说法是“换汤不换药”，“新瓶装老酒”。

　　截至2010年底，新疆维吾尔自治区辖2个地级市、7个地区、5个自治州，11个市辖区、19个县级市、62个县、6个自治县；新疆兵团有13个以农业生产为主的师和一个以建筑生产为主的师，175个农牧团场，分布于新疆上述地（州市）县境内。农牧团场虽然拥有很多行政职能和社会功能，但是，仍然受当地县管辖，要向当地县交纳税金。

　　在漫长的岁月里，新疆兵团的农牧团场要和其他企业一样向当地县纳税，还要办本团需要的一切社会事业。办社会的资金全部来自农田产生的利润。农田由职工经营，职工上缴利废的压力之中可想而知——这在农场实属无奈之举。

　　一方面是职工负担沉重，另一方面农场办社会压力之大，农田产出实在有限，农场自有资金少得可怜——农场发展慢、农工生活苦自不在话下。

　　这种局面还导致相当长一段时间以来，农场领导人疏于发展第二产业和第三产业。所以，谈农，农场从领导职工，各个都是行家里手，谈工、谈商，就显得很陌生。

　　在农场，依靠自己的力量发展第二产业受三个方面的局限：一是自有资金少，很难争取到国家的项目投资；二是很难选准项目，项目受地缘、资源、资金、规模和市场的局限；三是，发展得越好给当地县缴纳的税越多，能够贡献给团场用于发展的利润很少；四是受人才的局限，缺少办工业的管理和技术人才。

　　在农场，依靠自己的力量发展第三产业也受三个方面的局限：一是，工业不发达，农业产业链短，人气不旺，市场有限，公办第三产业往往只能收到社会效益；二是，职工自己办第三产业，受资金和人气的局限，小打小闹，成不了气候；三是，团场没有工商管理收税职能，在团场从事第三产业，与经营相关的费和税缴到当地县。在团场的地盘上从事经营，团场就要尽社会职责，诸如“安全生产”、“社会治安综合治理”、“人口计划生育”、“孩子入学”等，全部要由团场承担——团场无端地增加了很大的开支，这些开支来自土地的经营产出……

　　因此，团场领导人发展农场的思维模式往往是扩张耕地，增加种植规模；舍得农业投入，用高新技术武装现代化农业，获得高产出……然而，农业的产出终将达到极限——最终，增收路子越走越窄，增收渠道越来越少。

　　因此，团场即使办工业都紧紧围绕“农”字，诸如棉花加工厂、滴管带生产厂、复混肥厂……小打小闹，自给自足。

　　曾几何时，团场办过一些诸如机械修理、小电器之类的小厂，推行改革，都有偿转让出去，唯有棉花加工厂无论怎样改革，都都像皇帝的女儿一般不曾动一根毫毛——它几乎成为团场唯一的摇钱树、棉花的增值点：籽棉变成皮棉增值，棉籽现卖或者榨油增值、棉短绒出售，就连那些质量很低的清弹棉也会成为香饽饽增值——这些“增值”都归团场。

于是，团场要求植棉承包户一定要把棉花上交到团加工厂，职工则千方百计把棉花卖到能够
　
　　立即拿到现金的买主手里。为防止棉花外流，团场在四通八的路口、要塞设卡，甚至不惜围追堵截……一时间，植棉承包户和团场干部玩起了猫捉老鼠、老鼠躲猫的游戏；在有的团，每到棉花收获季节，干群关系就剑拔弩张……

　　党中央国务院强令减轻农民负担，取消农业税；兵团强令团场完全取消过去加在农工身上的各项“费”和“利”——团场立即陷入没有收入的尴尬境地。

　　农牧团场渴望国家通过改革让农牧团场拥有真正的政府职能，拥有工商行政管理权和收税权……

　　原本，把石总场纳入全国小城镇综合改革试点行列并挂牌“北泉镇”，初衷不外乎让石总场率先拥有镇级人民政府的各项行政职能，加快石总场健康快速发展，为兵团深入改革做示范，带动兵团更多团场步石总场的后尘……

　　多年过去，石总场仍然停留在“挂牌”的水平线上。由上述情况可知，“北泉镇”光环和40万，并不能让石总场发生天翻地覆变化的主要原因之一斑了。

　　难道，把石总场纳入全国小城镇综合改革试点行列，仅仅是为了挂个牌子？这成为石总场党委一个阶段思考的问题。

3

　　级别并不能说明什么，实力决定一切。

　　缘何挂牌前和挂牌后没什么区别？

　　按王新明的分析，是因为北泉镇财政产生能力较弱、企业办社会、离退休人员养老等社会问题负担过重。

　　1999年6月2日自治区批准成立北泉镇，2000年3月6日国务院有关部委主管司对北泉镇的《小城镇综合改革试点实施方案》的评审下达，2000年12月25日石河子市正式明确了北泉镇的事权和财权。

　　但到目前为止，北泉镇独立的财政预算体系尚未形成，一级财政仍然是空中楼阁。本该由政府负担的如教育经费补贴及通讯、道路、卫生防疫、计划生育、文化体育、广播电视、民政、民兵建设等社会开支，仍然用税后利润办社会。

　　现在职工负担的管理费用除离退休费用外，其余的50%是社政费用，职工年人均负担7000元以上，相当于实际收入的100%还要多，与国家规定农民负担不能超过上年实际收入的50%差别甚大。职工负担过重，必然影响到北泉镇的改革发展和职工队伍稳定。

　　虽然国家财政对北泉镇的拨入款项逐年增加，已远远超过税赋，但财政拨款主要用于离退休和教师发工资，没有从根本上解决北泉镇的体制机制问题。

　　除了财政体系外，北泉镇的政府职能作用由于体制的制约，职能转换尚待完善。

　　在王新明看来，虽说北泉镇的政府职能已经得到了中央、国务院及自治区人民政府的法律授权，但在实际操作中由于受兵团体制的制约，却很难一步到位。

　　政府职能与权限、作用于法律地位极不相称，一级政府形同虚设，财权与事权不统一；社会管理主体缺位，政出多门，行政管辖人为分割、机构臃肿重叠扯皮，极大地制约了北泉镇的经济发展。

　　虽然北泉镇一直是以农业为主，但农业基础却很薄弱，农业投入不足。

　　农田水利工程设施大多是六七十年代修建的，设备老化，配套不全，加之农业比较利益低下，职工受益受制，职工自身对农业投入积极性不高，在市场经济利益的驱使下，对农业的投入更多地表现为短期投资行为，小富即安，缺乏参与市场竞争的意识，大部分有知识有头脑的职工不再务农，人才流失严重。

　　资金缺乏，北泉镇道路及城市基础设施不完善，不适应大规模的综合性开发需要。

　　有兵团相关部门到石总场调研后，总结说：长期以来，由于特殊体制与团场的企业基本属性，场部所在地一直是无行政版图、无政府、无财政的自然镇、地名镇；一直存在着行政职能不健全，只有纳税义务而无财政权利，发展非公有制经济积极性不高，城镇建设相对缓慢等问题，对团场经济社会发展的制约，越来越明显。

4

　　石总场北泉镇位于准噶尔盆地南缘，玛纳斯河西岸，石河子市北郊。区域面积475.7平方公里，其中耕地35万亩，人口7.1万余人，场部（镇政府所在地）距离石河子市仅3公里。

　　2002年4月，北泉镇又被联合国开发计划署列为全国12家“中国可持续发展小城镇”试点镇之一，被规划定性为生态环保、旅游的新型城镇。

　　北泉镇具有显著的市场要素聚集功能和培育各类市场的广阔空间。　　

　　宋志国上任农八师师长，在调研了石总场后，深为石总场北泉镇拥有的优势欣慰，也深为优势没能得到更大的发挥感到纠结。他希望能够利用“全国小城镇综合改革试点”和“联合国中国可持续发展小城镇试点”的大好机遇加快健康发展。

　　石总场从北泉镇挂牌之日起，一直未曾间断积极争取通过改革改变现状。

　　在经过了大量的调查研究和分析后，一份《石河子市北泉镇政府管理体制改革、规划与就业实施方案》面世。它从多个方面提出了改革北泉镇政府管理体制的思路和方法。

　　首当其冲是财政体制。首先要分清和规范市、镇的财政分配关系。按照镇事镇办、财权与事权统一、压力与动力相结合和充分调动北泉镇政府当家理财、开辟财源、发展经济的积极性、创造性原则，协调石河子市与北泉镇的应得利益。

　　王新明称，这个方案就是想理顺北泉镇的体制，这包括镇资金的管理。要充分发挥镇财政与规模效益和管理效益，凡属镇政府范围的各项收入，包括预算内资金和自筹资金（含镇统筹），全部纳入镇政府的各项收入，对预算外资金实行专户专储，专款专用。

　　同时，实行“费改税”，减轻农工负担。为了达到这个目的，一方面通过镇政府职能作用广开财源，另一方面把以前农场、企业承担的社会开支的利税部分改为地税，改税部分应低于原来用于社会开支的利费。

　　再有就是处理好吃饭与建设财政关系。镇财政一方面要保证镇政府行使智能，更重要的是要保证全镇公益性事业基础设施建设。因此，财政工作的主要任务是要努力发展两高一优农业，培植农业财源；发展效益型、内涵型企业，培植二三产业财源。努力培育市场，已开辟市场经营财源。以此保证镇摄政建设资金，促进北泉镇经济快速、健康、持续发展。
……

　　这个方案对镇政府提出了希望和呼吁，希望镇政府要充分发挥市场调节作用，掌握政府管理、驾驭经济的能力，对市场减少行政干预，积极导入政府的宏观调节、微观放开，按市场规律给企业和基层更多的自主权、选择权和经营权，让市场来引导生产结构调整，以竞争来促进优胜劣汰，创造维护公平竞争的环境，减少垄断和区域保护，培育和完善市场体系，促进各类要素向北泉镇倾斜、流动。

　　宋志国对方案比较满意，要求石河子市政府及各部门通力协作，创造条件支持石总场北泉镇努力实现规划目标。

　　考虑到有些工作不能马上奏效，当即拍板，石总场北泉镇每年向师市上缴1000万元（利税费全部包含），经营中超出的部分一律作为留成，归北泉镇自由支配，用于北泉镇的发展和建设。

5

　　上缴1000万虽然压力很大，但超出全留、可自行支配更是诱人。

　　也正是这个自主权，给石总场北泉镇后来的高速健康发展，起到了至关重要的影响。

　　也就是从那时起，石河子总场北泉镇 “场镇合一”才开始了真正意义上的实质性运行，“场镇合一”的诸多优势开始逐步显现出来：

　　“场镇合一”的体制，使石总场这个特殊社会组织拥有了政府的职能，取得了行政执法的主体地位和资格，在运用国家行政权力管理社会公共事务上有了明确的法律效力。

　　“场镇合一”的体制，既体现了政府的职能，也体现企业的基本属性，实现了团场社会性与企业性相统一。

　　“场镇合一”的体制，使石总场北泉镇拥有了财政、税收、工商等项权利；建立起行政事业与生产经营两个泾渭分明又相互协调的运行体系；一方面经营城镇，一方面经营团场；城镇和团场经济成分、投资主体、居民就业与收入渠道的多样化、市场化步伐加快。

　　兵团各级组织的突出优势是组织化程度高，纪律性强，政令畅通，反应迅速。

　　但是，兵团及师团各级组织内部也存在集中统一过多、行政手段过强、群众反映意见渠道较少等弊端。石河子总场身上自然也少不了这些弊端。

　　随着时代的发展、改革的深化以及依法治国方略的实施，这些弊端越来越不适应依法治国、民主政治和社会主义市场经济的要求。

　　呼唤改革的声音越来越大。而“场镇合一”这种体制的改革探索就是在这种形式催生而出的。这种的体制下，就可以借助镇，依法成立人大、政协，加强“场镇合一”范围内的民主政治建设，提升农场的民主化建设水平。

　　2000年，石总场北泉镇的财政收入为100 万元，离上缴1000万差的很远。

　　一石激活死水。从2004年起，石总场北泉镇的积极性被调动，当年财政收入不仅交够石河子市1000万元，还获得480万元留成。这不仅让宋志国大为吃惊，也石总场北泉镇自己吃惊。

　　此后每年税收入增长，到2010年底，税收入增长了16倍。

　　2010年，石总场北泉镇实现全口径税收1.39亿元，增长26.4%；一般预算收入6900万元，增长33.5%；完成社会固定资产投资8.6亿元，增长140%。

　　镇政府手上有钱，心里不慌。有钱可以办大事。

　　镇政府及时调整发展思路，确立“大招商促进大发展，大项目带动大增长”方针，围绕市场、围绕职工增收、围绕农场增效、围绕优势资源、围绕龙头企业调整产业结构。

　　镇政府根据自身的农产品资源优势，把目光错锁定在纺织、食品、新型建材、制药、生物有机肥、装备制造六大产业上。

　　有了主导产业目标，北泉镇以镇为载体，先后建立国家级兵团农业科技园、科技创新区、农业科技孵化区、高新农产品加工区、现代农业展示区。

以“一园四区”为平台，大力招商引资，建龙头企业，开辟市场带动农业产业结构调整；发展“总部经济”，吸引规模企业落户，建成了一批上规模、上档次工业企业和的农业产业基地。

　　为此，成立了北泉镇工业园区管委会，负责招商引资，只要你来干，手续我来办，3天办完落地企业的一起相关手续。

　　目前，北泉镇的工业园区既是石总场招商引资的战场，也是垦区各团场招商引资的主阵地，享受和开发区同等的优惠政策；加强与开发区的联系与合作，为开发区企业提供好配套服务，在工业强镇上做足文章。

　　短短几年的功夫，石河子总场北泉镇招商引资入住企业50家，规模以上的28家，投资上亿元的10家，招商引资到位资金25亿元；现在全场拥有大大小小工业企业320多家；隆平高科旗下的红安辣椒、沃必达、惠源等6家知名企业的总部落户到国家级兵团农业科技园。

总投资2.5亿元的南京雨润天石公司，集屠宰、加工、物流于一体，日屠宰量可以达到2000—3000头，年屠宰量可以达到60万、70万或100万头左右。带动团场1万多农户发展养殖业，可提供就业岗位7000多个。目前，石总场拥有生猪17万头，到“十二五”末达到60万头生猪。

　　浙江雄峰集团，在石河子总场北泉镇投资15亿元，兴建了新疆天恒60万锭纺纱项目。该项目国内外最先进的生产设备，形成年产1万7千吨80支以上棉纱生产能力。

　　引进年加工生产3000吨葡萄酒的石河子市汇泉工贸有限公司，引导职工开辟葡萄酒葡萄种植基地，一户种植40亩酿酒葡萄按平均2.8元/公斤的价格的收购，收入在16万元以上。

石河子总场的农田全面实现节水灌溉，又建立了1.2万亩自动化节水灌溉示范基地。以兵团石河子国家农业科技园区为主控区，新建、改建自动化系统9套，辐射到6个农业生产区。基地通过GPRS无线网络平台，集田间信息采集、自动检测、水肥自动控制、远程通讯等技术为一体实现了滴水、施肥电脑自动控制，达到了精准灌水、施肥，水肥利用率提高20%以上，作物增产10%以上——此项技术在国内领先。

　　鼓励职工向北泉镇集中居住，鼓励职工从事第三产业，让北泉镇的城乡结合部优势及辐射作用发挥出来，建成农贸、水产品等7个市场，其中农产品批发市场，已成为联接山东、海南等内地沿海省份、辐射北疆乃至中亚的农产品集散地，成为石河子市区以及乌鲁木齐、克拉玛依等城市——北疆的“菜篮子”基地。年营业额1999年约4000万元，2010年超过亿元。

　　2000年北泉镇仅有个体工商户891户，2010年增至2800多户；非公有制经济增加值占全场第二产业比重60%以上，个体工商户生产值占全镇第三产业总值的90%以上，第三产业GDP已占到全社会的1/3。

　　同时，石总场北泉镇以城镇化为突破口，增强城镇集聚功能。已累计完成危旧房改造和低收入家庭保障性住房8875套。新建和改造了一大批学校、医院、社区、文化设施。

　　政权建设和民主监督机制进一步完善。镇人民代表大会，把镇政府的选举、城乡建设规划、财政收支等，直接纳入到国家法律法规的管制和监督之下，较之过去团场仅有的职工代表大会民主管理与民主监督，更加严格和规范。

　　北泉镇要把自己打造成兵团经济总量、产业聚集、人文荟萃第一镇。

　　2011年3月3日，宋志国来到石总场北泉镇调研后指出：“今后，北泉镇要按县级管理权限行使职能。北泉镇的建设发展要纳入石河子市总体规划，紧紧依托石河子市来开展。北泉镇今后要从经营团场向建设城镇转变，发展思路要从团场跳出来，将建设和管理职能放大到整个石总场。师市有关部门要按照自治区和兵团下达的行政编制，确定石总场北泉镇的行政机关编制；凡是石河子市政府部门拥有的职能和权力，都要赋予北泉镇政府。”

　　王新明称此次宋志国北泉镇调研：“具有里程碑意义。”

　　这，才有了文章开头描述的“科”改“局”的兴奋。

　　至此，场镇合一的“北泉模式”浮出水面。

　　什么是“北泉模式”？

　　王新明答曰：“场镇合一，政企兼容，屯田筑城，戍边维稳。”

（本文为新疆人民出版社出版的《石城突破》中的一节，在此发表稍有修改）