与PPP之间有“五大关系” 高效力行政法规保障PPP模式规范有序发展

　　日前，国务院颁布了《政府投资条例》(以下简称“《条例》”)，决定将于2019年7月1日起正式施行。这是我国关于政府投资管理的第一部行政法规，也是投资建设领域的基本法规制度，标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。

　　5月29日，为促进全国发展改革系统依法行使政府投资管理职责，国家发展改革委举办《条例》专题培训会。会上，国家发展改革委投资司副司长韩志峰积极回应社会关切，详细解读了《条例》与PPP之间的五方面重要关系。

　　关系一：《条例》法律效力高，有利于规范有序推广PPP模式

　　目前，国家没有出台专门针对PPP的法律法规，而《条例》是目前我国法律效力最高、与PPP关系十分密切的行政性法规。

　　比如，《条例》明确“对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式”。据统计，已公示社会资本方中标人的PPP项目中，大部分采用了资本金注入方式，包括了市政、交通、能源、环保、农林、水利、教育、卫生、旅游、养老等经济社会发展的主要领域。从这个意义上说，《条例》对PPP项目投资和建设管理作了更系统、更明确、更严格的规定，为PPP发展提供了全面、稳定、高层次的法律制度框架。此外，《条例》是行政性法规，它的强制性和严肃性也远高于一般的部门规章和规范性文件。

　　《条例》明确要求，“平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件”。这有利于为参与PPP项目的民营企业创造一视同仁、公平竞争的环境，推动民间资本更好地参与PPP项目投资建设，符合政府和社会资本合作的本质要求。

　　《条例》规定，“国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用”、“政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目”。这些公共领域是PPP项目比较集中的领域，《条例》为社会资本参与政府投资项目提供了广阔空间和制度保障。

　　关系二：政府投资项目和PPP项目是“交叉”“交集”的关系

　　从适用范围看，《条例》规范的是政府投资行为。但是，按照《条例》的要求，如果PPP项目中涉及政府投资，包括资本金注入或者政府补助、贷款贴息等方式，就必须执行《条例》，严格按照《条例》有关规定办理相关手续。严格执行《条例》，已经成为规范的PPP项目的必要条件之一。

　　总体来看，政府投资项目和PPP项目是“交叉”、“交集”的关系。一种情况是，PPP项目中涉及政府资本金注入的，属于政府投资项目，适用于《条例》相关规定。据有关数据分析，现在至少有超过50%的PPP项目有政府资本金注入，这些项目都要适用于《条例》。还有一种情况是，PPP项目没有政府资本金注入，但是使用了政府补助或贷款贴息的，也在《条例》相关条款的规范范围之内。

　　《条例》不是限制PPP，而是规范PPP。以前主要是依靠部门规章和规范性文件对PPP项目进行管理，效力有限，有的项目不执行，好像有些奈何不了。但今后，如果违反了《条例》规定，就是违法行为，必须承担相应责任。

　　关系三：落实《条例》规定，依法规范PPP项目管理

　　按照《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》，《条例》出台后，加上此前已出台的《企业投资项目核准和备案管理条例》，投资管理的法律制度已基本健全。对PPP项目的管理，要服从于上述两个条例的有关规定。

　　从法律法规的规定和国内外PPP项目实践看，PPP模式只是项目组织实施的一种方式，项目本身的决策必须执行《条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》。PPP项目不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案，否则就违反了《条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》以及国务院文件要求。今后发生这种情况的，将依法依规进行处理。

　　关系四：依法加强PPP项目可行性论证，提高决策水平

　　近年来，国内PPP模式推广中出现了一些问题，很重要的原因之一就是没有严格履行投资决策程序，没有深入开展可行性研究论证。《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》明确提出，“加强PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”。也就是说，今后所有拟采用PPP模式的项目，都要开展可行性论证。

　　对于采取政府资本金注入的PPP项目，按照《条例》要求，应该实行审批制，在可行性研究报告通过后，方可开展PPP实施方案审查，社会资本遴选等后续工作。对于实行核准制或备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查，合理确定项目主要内容和投资规模，并按照有关规定履行核准、备案程序。

　　还有一些项目，未经投资主管部门同意，在建设过程中擅自变更经批准可行性研究报告内容。对此，《条例》明确，出现未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作出较大变更，以及擅自增加投资概算等行为，对负有责任的领导人和直接责任人员依法给予处分。

　　关系五：依法依规将所有PPP项目纳入在线审批监管平台

　　全国投资项目在线审批监管平台是一个中央文件、两部行政法规规定的适用各类投资项目的综合管理服务平台，即《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)、《企业投资项目核准和备案管理条例》、《条例》明确规定各类投资项目都要通过在线平台开展政务服务工作。根据国务院部署，国家发展改革委牵头建成在线平台，2015年12月启动试运行，2017年2月1日正式运行。已横向联通相关部门，纵向贯通国家、省、市、县四级，截至目前已将280万个项目纳入管理。

　　《条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》明确规定，除涉密项目外，各类投资项目应使用投资项目在线审批监管平台生成项目代码，并通过项目代码办理审批、核准、备案等相关手续。因此，包括PPP项目在内的所有项目，都要通过平台赋码并办理有关手续。否则，就是违反了《条例》或《企业投资项目核准和备案管理条例》，属于不规范的项目。

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　　政府投资项目决策实施中的几个关键环节

　　《政府投资条例》对政府投资项目的决策实施进行了严格规范，主要体现在以下几个方面：

　　一是严格的决策程序。即政府投资项目必须依次审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。为了科学决策，投资主管部门和有关部门还要制定相应的规划，以及对部分项目履行第三方评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。

　　二是严格的项目变更批准程序。即“政府投资项目应当按照投资主管部门或者其他部门批准的建设地点、建设规模和建设内容实施；拟变更建设地点或者拟对建设规模、建设内容等作较大变更的，应当按照规定程序报请原审批部门审批。”

　　三是严格的概算控制制度。即“初步设计及其提出的概算必须符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求”；“初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告”。“政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定”。