建行首席经济学家黄志凌：智慧政务建设可以成为提升政府治理能力的突破口

　　作为全球最大的发展中国家，我国特殊国情决定地方政府在经济社会发展中承担着巨大的责任。近年来，我国政府通过全面深化“放管服”改革，不断转变政府职能，取得了非常显著的进步。我们通过各地调研发现，各地政府高度重视人民群众对政务需求升级和市场对于改善营商环境的迫切要求，正在通过一系列改革迅速提升政府治理能力。

　　由于智慧政务涵盖了治理模式、治理结构、治理机制、治理工具、治理能力、治理评估等基本问题，与政府治理完全吻合；而互联网+本身又具有扁平化的特性，高度契合了优化再造政府部门组织架构和业务流程的诉求。因此，融合了互联网、大数据技术的智慧政务建设正在成为助力政府精准把脉“放管服”改革“痛点”，深化政府机构改革，建设服务型政府，提升现代化治理能力的一个重要突破口。

　　一、政府传统的供给服务不能完全适应社会经济快速变化的需求

　　随着需求层次的不断升级，人民对政务需求越来越多，从衣食住行、教育、医疗、养老等方面，不断向精神文化、生态环境、社会参与、公平正义等方面延伸，而且对政府的期望越来越高，对政务质量的要求也越来越严格，当前政府服务与人民群众对美好生活的需求之间仍存在着一定的差距。比如，随着互联网、数字化浪潮的到来，信息技术与经济社会加速融合，服务变得易得化，带来生产方式和生活方式等前所未有的深刻变革，对政府能否更加精准、快速、高效地治理提出了新的要求。亟需通过大数据应用实现精准施政、精准治理、精准管控，通过打通数据孤岛提高政府服务效率，通过“数据多跑路，百姓少跑腿”改革提升百姓获得感。

　　调研中我们也要注意到，民营经济、民营投资还是面临着许多“难言之痛”。民营投资占到我国投资规模的60%以上，是创新和就业的重要主体，这些“痛点”问题不找到、不解决，不仅影响到整体营商环境的改善，影响到民间投资的运营，也将从根本上制约我国经济高质量发展。

　　进一步优化营商环境，需要政府通过深化改革大力加强现代化治理能力建设。近年来，从国务院开始，政府能够下放的行政审批和许可事项尽量往下放，极大提升了办事便捷性和行政效率。

　　二、以切中市场和百姓“痛点”为核心的智慧政务建设，可能成为提升政府治理能力的一个重要突破口

　　面对一系列营商环境的市场痛点和百姓日常生活中的难题，各地政府尝试运用“互联网+”思维，力图解决社会经济生活中反映强烈的“满意度”问题。这大概就是逐渐演绎而成的并为广泛接受的“智慧政务”概念。从实践上看，智慧政务通过统一数据平台构建和数据归聚，极大提升了对大数据的分析和运用，对政务各环节进行精准数据比对，主动、快速查找和发现政务流程及体制上需要改进和解决的问题，为深化政府机构改革、职能优化，改善营商环境和民生福祉，提升社会满意度找到科学合理的依据，避免政府机构改革“盲点”，大幅减少机构改革试错成本。

　　我们调研中发现，云南的智慧政务平台，通过数据共享推动政务高效运转和营商环境改善；通过运用现代科技手段打造百姓身边的掌上政务大厅；同时通过“我要纳税 、我要办个体、我要注册企业、我要上学、我要看病、我要开车”等主题化事项形成的海量公共数据，政府利用大数据可以实现对企业和个人进行360度画像和全纬度信用评分，更好地服务企业和市民。上海地区建设项目审批时间从以前的近300天，缩短到现在不到100天，企业开办时间压缩至3天，不动产登记从以前的一个月压缩至5天，浙江甚至压缩到了只有几个小时。

　　不仅如此，通过智慧政务，能够自动采集各方用户行为数据，使政府能够深入分析出当前社会最为关注关心亟需解决的问题，分析出政务办理各个环节的进程情况，查看办件进度、办件堵点，了解哪些政务环节办事迅速，社会评价高，哪些政务环节办事效率低，社会意见大，从而使政府能够科学、合理地对政务事项进行重新梳理，推进政务服务事项标准化，整合优化政务流程，提高行政效能，同时纠正“不作为、乱作为、慢作为”政务行为，降低政务成本，避免“拍脑袋”主观随意决策。

　　三、智慧政务产生了海量完整准确透明的数据，为政府职能转换、机构改革提供依据

　　智慧政务的发展，形式上是将政府各项事务搬到线上或者各种形式的智慧政务大厅，更重要的是通过技术手段采集到以往完全无法采集的数据，例如居民点击数据、预约情况、流程办理环节、办理时间、资料提供状况等，还能够将分散在不同职能部门如民政、司法、公安等数据整合到一起。只要各级政府领导者具有一定的数据思维能力，就可以对这些数据进行深入分析，从而科学合理的调配政务资源，完善治理结构，倒逼各级各部门精准减权、放权、治权，提高行政效率。

　　通过智慧政务，不仅可以优化行政流程，还使政府治理透明公开化，提高政府服务效能，也进一步理顺了政府和市场的关系，又很好地实现了政府简政放权、放管结合，充分发挥市场在资源配置中的作用。从实践上来看，无论是浙江“四张清单一张网”改革，江苏“不见面审批”，还是贵州“进一张网办全省事”的大审批服务格局，省级统筹纵向联通横向协同的网上政务服务一体化架构逐渐清晰，规范了政府的履职清单、施政清单、服务清单，激发了市场活力、打造了最优发展环境。

　　四、大型银行积极参与智慧政务建设，形成了“建设银行模式”

　　中国幅员辽阔，各地社会环境、市场环境不一样，经济基础不一样，不同地方政府各个职能部门承担的职责不一样，智慧政务很难有一个全国统一的模式。不仅各地因地制宜推进智慧政务是现实的选择，而且借助社会力量快速提升政务智慧能力也是积极探索。

　　建设银行围绕解决经济社会发展各种“痛点”、“堵点”，相应国家深化“放管服”改革和加快“互联网+政务服务”战略，以云南分行为试点，通过现代新金融的洞察和方式，发挥建设银行金融、科技、线上、安全、渠道、服务6大优势为政府开发智慧政务平台，对加快转变政府职能，提高政府服务效率和透明度，便利群众办事创业，进一步激发市场活力和社会创造力具有重要意义，开创了中国政银合作“建行模式”。

　　(一)推动政府治理方式由管理型向服务型转变

　　建设银行从顶层设计阶段就坚持“以人民为中心”的发展理念，力图透过智慧政务平台建设，以信息化建设和深化行政体制改革双轮驱动撬动政府治理现代化。突出“我(群众、企业)要办事”和“政府能办事”，实现政府、企业、居民三类主体服务闭环。在政府端打通了各厅局间的信息孤岛，实现数据决策，有助于政府开展精准治理，推动自身的高效运转、审批；在企业端实现一次登陆便可完成跨部门的多个事项办理和查询，有利于改善营商环境；在个人端突出“只跑一次”、随时可找、顺手就办，打造百姓身边的掌上政务大厅。通过智慧政务建设帮助政府提高服务的主动供给能力，百姓和企业办事由政府“端菜”变成自己“点菜”，带来主客易位革命式的改写。“一部手机办事通”一上线就得到了全省上下的高度关注和欢迎，被云南省政府定位为“一场深层次的政府自我革命，助推社会治理现代化的一个重要平台”，成为云南省“营商环境提升年”的重大行动。

　　(二)推动政府管理思维由权力中心向协同共治转变

　　智慧政务治理思维就是去中心化、去部门私利，打破部门垄断格局，其核心在于简政放权、激发活力、方便民众，重构政府、社会、公民之间的关系模式。

　　建设银行与云南省政府合作的这次智慧政务建设，是一项“刀刃向内”、面向政府的自我革命和流程再造，推进过程困难重重。第一期项目开发上线只有短短143天的时间，事项需求能否有效梳理，部门权利藩篱能否打破，业务流程能否顺利打通，数据孤岛能否实现共享等一系列问题扑面而来。在政府高层的亲自推动和全力支持下，18个厅局采用集中封闭的超常规模式，政银深度联动，“一厅一策”对137个事项进行确认和系统对接，在45天打通散落在各厅局的30多个业务系统、229个接口，并不断规范政府的履职清单、施政清单、服务清单，为解决“信息孤岛”问题提供了新的协作模式。

　　(三)推动政府服务模式由“群众跑腿”向“数据跑路”转变

　　智慧政务为改善营商环境创造了条件、提供了保障，特别是应用互联网的思维、信息化的手段，把应该由市场机制决定的事情交出去，努力用政府权力的“减法”换取市场活力和创新力的“加法”，为大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”提供有力支撑。在云南智慧政务建设过程中，重点关注以下工作：建设一体化平台实现“一网通”。采用“整体规划、统一开发、集中部署和多级共用”建设模式，横向链接了公安、人社、卫健等30个政府部门，纵向贯穿“省州县乡村”五级，政务办理可以直接由省级纵向垂直到底，每个触点都是看不见的民生连线，其中第一批上线事项中全省通办事项占比94%，办理类事项占比43%，均达到全国领先水平。规范事项性管理做到“一单清”。不是将办理事项物理平移，而是聚焦“好用”的目标，依托互联网+政务服务平台对政务服务事项进行流程再造，优化办事程序，精简审批材料，提升要件复用率和审批效率，突破了传统办事流程、制度、办法和规定等的局限性，发生了“化学反应”，努力实现“办事不求人，审批不见面，最多跑一次”的网购般的办事体验，目前“零跑腿可办”事项63个、“跑一次可办”事项38个。推行主题化办理打造“一站式”。“主题化办事”引擎是从大众百姓出发，创新以“我”为视角，将联系紧密，互为前后关系的事项串联成主题，围绕客户生命周期需求，按照生态圈链、一站式理念打造“我要看病、我要补办身份证、我要办社保、我要办医保、我要养老”等16个办事主题，389个事项，服务百姓每一步。突出新技术应用力争“更亲民”。引入语音导航、千人千面、用户画像、人工智能、区块链、大数据等前沿技术，提供主动、尊重的服务，让群众成为真正主体；同时运用了等保三级的安全标准，关键核心技术达到等保四级，最大程度消除了政府部门担心数据泄露的顾虑。

　　(四)开放大型银行资源，推动政务服务场所由政务大厅向“无处不在”转变

　　现代化经济体系中，大型银行提供的基础金融产品和服务，与国家和社会治理具有密切的关联性。在常规政府政务大厅的基础上，建设银行开放物理和线上渠道、金融技术和信息系统等，通过“一部手机办事通”APP、PC端政务平台、网点STM、裕农通，“线上+线下”全渠道、全方位、全区域为政府、企业和老百姓提供政务服务，推动“政务服务无处不在”。现在建设银行在云南省的319个网点全部变成了政府办事大厅，1587台STM设备被改造成百姓“身边的政务便民中心”。老百姓到就近的任一建行网点就可以办理政务，颠覆了要到政府办事大厅办政务的传统概念。同时在建行“裕农通”上加载政务服务功能，农民足不出村就可办政务，解决了农村、山区百姓办事最后一公里，打造“村口的政务办事中心”。“银行网点办政务”模式已经成为大型银行助力政府治理能力提升所做的独特探索。