辽宁十年探出棚改路

　　■本报记者 谢光飞 王静宇

　　张征 贾晓东

　　是我国棚户区最多、最集中也是最早实施棚户区改造的省份之一，棚户区改造也是辽宁省棚户区困难群众最迫切的愿望。然而，棚改的困难却是千头万绪——资金紧张，拆迁要求各异，政策协调不易等等。

　　中国经济时报记者近日在辽宁调查采访中了解到，解决棚改问题虽有千难万难，但关键还是要把棚户区居民的疾苦与期待放在优先位置，更好地发挥政策的杠杆作用，充分调动各方面的积极性，让市场在棚改和安居工程的资源配置过程中发挥更大的作用，让利、还权于民。

　　政府撬动市场

　　“九个一块”发力

　　2005年年初，辽宁省在全国率先开始大规模改造城市及国有工矿棚户区，仅仅用了4年时间就改造完成城市集中连片棚户区2910万平方米，新建成套住宅建筑面积4402万平方米，改善了70．6万户、211．4万人的居住条件。相当于联合国对贫民窟改造提出的“千年发展目标”年均总量的两倍。

　　中国经济时报记者在调查采访中了解到，辽宁省棚改在坚持政府主导的同时，更注重用社会管理创新来化解其中的热点问题，充分尊重棚户区居民的意愿、调动群众参与棚户区改造的积极性，这在很大程度上推动了相关征收和安置难题的解决。

　　在辽宁棚户区里，低保户占70％，大都靠政府救济，无力出资改造房屋，更无力购买新房。据抚顺市有关部门调查，在拆迁改造过程中，能付出1万元的住户仅占全部住户的12％，根本拿不出钱的住户占65％。

　　为了确保有困难的群众能住得进楼、住得起楼，辽宁省政府出台多项优惠政策：新建住房要进行室内简单装修，保证居民进屋就能住；对无能力按房改和拆迁政策出资取得房屋产权的低保户居民，在新建安置回迁房中，建设部分廉租房；无力承担租金的，由房产管理部门记账，代缴租金，确保居者有其屋，让买不起房的人也能住高楼。

　　棚户区改造方案形成后，由辽宁省委省政府统一部署，并由各市具体执行，其主要坚持的原则是“政府主导、市场运作、社会参与”。

　　在“政府＋市场＋社会”的融资架构中，政府渠道资金占比大约是38．67％，社会渠道资金权重大约是5％，市场渠道资金权重大约是56．33％。其中，市场资金中由政府通过市场化运作获得的资金占比是5．63％至11．27％，由参与企业通过市场化运作获得的资金占比是36．33％至46．33％。

　　2005年至2010年，辽宁省各级政府为棚户区改造融资732．46亿元，政府财政支出发挥了撬动市场资金的“杠杆”作用，而市场资金则发挥着主要作用。

　　针对整体财政实力较弱的实际，辽宁省采取了“九个一块”的办法，即政府补一块、政策减一块、企业筹一块、个人掏一块、市场挣一块、银行贷一块、社会捐一块、单位帮一块、工程省一块，多渠道筹集资金。

　　棚改初期，由于财政收入不足，政府负债严重。经过几年的市场运作，许多城市通过出售棚户区改造的土地，财政收入显著增加。2011年，辽宁省财政收入是2641亿元，是2004年的5倍。政府的债务也按计划偿付。这种融资模式激活了资本在企业和公共财政资金间流动。

　　辽宁棚改后，接近97％的居民拥有了完全产权住房，户均居住面积增加到改造后的56．6平方米。因此，用“土地红利”圆低收入者的住房梦，政府让“利”于民是前提，运用政府主导、市场运作的土地开发模式是关键，统筹规划土地资源是保障，保障民权为本是低收入居住区治理的核心价值。

　　新棚改需要机制创新

　　目前棚户区改造面临更为复杂的经济形势，以往过于依赖财政投入的思路，势必要做出改变和突破，机制创新将成为解决资金难题的利器，包括开发性金融支持、银团贷款、发行企业债以及股权融资等。

　　辽宁省国土资源厅土地利用处副处长张晓东接受中国经济时报记者采访时表示，棚户区改造用地情况复杂，要根据形势任务的发展变化，及时补充完善和调整相关政策。

　　其内容主要包括：一是棚户区改造项目列入经济适用住房计划的，以及棚户区改造中符合保障性住房条件的安置用地，可以划拨方式；二是对腾空的棚户区中可以开发为商品住宅或其他商服项目的建筑用地，以招标拍卖挂牌出让方式供地，所获土地收益用以支持棚户区改造项目；三是在保障性住房建设项目中配建的商服等经营性项目用地，可以协议出让方式供地，完善棚改新区商业和公共服务功能，同时筹集资金反哺棚改建设；四是合理调控棚户区改造和其他住房用地的规模和结构。

　　“这些政策措施对于棚户区改造项目的顺利实施，促进房地产市场健康发展，发挥了重要作用。今年我省保障性安居工程需求用地1334公顷，截止到上半年，实际保障559公顷，同比增长25％，需求保障率为42％。”张晓东说。

　　从上世纪90年代到现在，资金一直是横亘在棚改面前的一大难题。

　　据介绍，政府渠道对应的资金包括来自财政和其他政府口的资金、政策性金融贷款、土地出让金减免、管理税费减免和因党政机构因素所节省的工程资金。市场渠道资金主要包括参与棚户区改造的商业企业的自筹资金加自有资金、面积扩大部分房款、剩余房屋出售房款、土地出让金、商业性金融机构贷款、专项债券、商业性民间借贷?附息借款?等。

　　辽宁省、财政厅资料显示，2005年至2011年间，辽宁省棚户区改造直接融资总额为732．46亿元，其中来自政府渠道的资金总额达283．21亿元，占比38．67％，市场渠道资金权重大约占56．33％，社会渠道资金权重约为5％。

　　本报记者获悉，2009年年底，抚顺市集中连片棚户区全部改造完毕。抚顺市房管局发布数据称，4年期间，仅抚顺市已投资52．12亿元资金用于棚改。其中，辽宁省财政补助资金4．16亿元，抚顺市财政借款0．3亿元，中央下放地方煤矿棚户区基础设施建设补助5．41亿元，居民个人出资14．07亿元。

　　1000万户、2．5万亿元人民币。这是2013年7月国务院在《关于加快棚户区改造工作的意见》中提出的2013年至2017年棚户区改造目标和大致所需投入的资金额。

　　今年3月11日，国务院下发《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》，要求地方各级政府要优先安排城区老工业区的棚户区改造项目。鼓励及有关大型商业银行为城区老工业区棚户区改造提供资金支持。

　　国家开发银行今年6月公布的最新数据显示，截至目前，国开行累计发放棚户区改造贷款5903亿元。其中，4月2日以后发放贷款1593亿元，为去年同期的6．3倍。6月26日，中国发布公告，正式批准国开行组建住宅金融事业部。

　　这些使棚户区改造有了更低成本的融资来源和更有力的政策支持，而记者在辽宁采访过程中了解到，这些政策、资金支持还需要配套措施进一步落实。

　　棚改区管理问题亟待解决

　　住进新房的居民将棚户区改造视为“德政工程”、“民心工程”。然而记者采访中了解到，由于物业管理难度较大，部分棚改安置区出现脏、乱、差问题，“棚户区文化”现象明显，其后续管理还不能适应大量棚户区群众陆续入住的形势，亟须在管理模式上有所创新。

　　本报记者了解到，棚改安置区后续管理有其入住群众普遍收入低，有偿服务意识不够，长期形成的“棚户区文化”抬高了后续管理成本等“特殊情况”，单纯的市场化运作模式不宜完整复制到棚改安置区。

　　一位受访者建议，政府有关部门可在资质审批、税费收取等方面出台优惠政策，鼓励有条件、上规模的棚改安置区自行组建物业公司，或者在政府指导下小区业主委员会自己承担物业管理，加强物业自治。通过“以工代费”等方法，允许居民以提供物业服务冲抵物业费，解决部分低收入群众交纳物业费存在困难的问题。

　　抚顺市东洲区新屯街道莫地社区党总支书记王雅君认为，物业公司应优先从居民中招聘管理服务人员，特别是保洁、绿化、维护、维修等物业服务岗位，优先聘用低保户等困难家庭人员。“从棚改居民中招聘物业人员，既解决了部分就业问题，还增强了居民爱护家园的意识。”

　　多数受访者表示，针对棚改安置区的特殊性，政府应在其后续管理上强化兜底功能，采取物业费补贴、提供公益性岗位等措施，着力解决低收入者的物业管理问题。

　　针对部分棚改安置区物业企业长期“薄利”甚至出现亏损状况，一些受访者认为有关部门需对企业给予税费优惠，并拓宽物业经费筹措渠道。同时，企业需增强社会责任意识，区别对待商品房住宅小区和棚改安置区，可采取专业分包等措施自身挖潜。