警队与监警会非“猫鼠关系” 香港如何监督警察？

　　两层投诉机制

　　自己人调查自己人

　　外部人监察内部人

　　一名在押囚犯，投诉高级警员疏忽职守，警务处投诉警察课(警方处理市民投诉的机构)调查后认为，投诉“无法证实”。资料报送监警会要求通过，监警会不同意，打回投诉警察课，改为投诉“无法完全证明属实”。监警会再次打回，投诉警察课最终认定投诉“获证明属实”，并对高级警员作出训喻，投诉处理获得通过。

　　这起一波三折的真实案例，生动展示了香港警察投诉案的处理全过程。2012至2013年度，监警会共通过了2489宗投诉警察课处理的投诉个案调查结果，涉及4884项对警务人员的指控。这一年度，监警会对调查结果分类提出401项质询，176项被投诉警察课全面接纳，因此修正调查结果166项。

　　根据香港法定的两层投诉警察机制，警务处投诉警察课专责处理和调查市民对警务人员的投诉，该课在运作上独立于其他警务单位，以确保投诉得到公正公平的处理。

　　投诉警察课完成投诉调查后，会把“须汇报投诉”的调查报告提交监警会，以审核和覆检投诉警察课的调查，确保公众对警务人员的投诉得到公平和公正处理。如果发现疑点，监警会将向投诉警察课要求澄清或提供更多资料。

　　在处理投诉警察中扮演关键角色的监警会，全称是“独立监察警方处理投诉委员会”。这是一个“法定机构”，意思是它的地位、职能等，由特别的法律确定，在公共事务中扮演一定角色。这个“法”，即香港法例第604章《独立监察警方处理投诉委员会条例》。

　　根据《条例》，监警会的主要职能包括：观察、监察和覆检警务处长对投诉的调查处理，并向处长或行政长官作出建议；监察警务处长对与投诉有关的警队成员采取行动，并向处长或行政长官提供意见；在警队制度中，找出会引致投诉的不足之处，并向处长或行政长官作出建议。

　　这些职能，都是“建议”“意见”，监警会是不是没有实权？监警会主席郭琳广解释说，监警会最大的权力，是一票否决权——没有监警会同意，投诉处理无法通过。

　　监警会不但监督个案，也监督制度。2012/2013年度，监警会就改善警队制度提出了11项建议，6项被全面采纳。比如，对捡获财物的处置程序，就因为监警会的建议而作出修改。按照香港警方处理拾获财物的程序，市民捡到财物交到警署，警方会给一个收据，三个月内无人认领，财物即归拾获者所有。但是，智能手机中有大量个人隐私，警方顾及保护隐私，未必会把手机交给拾获者，因此引发多宗投诉。监警会建议，在收据中列明，拾获财物中如有个人资料，警方又无法永久删除，不能把财物归于拾获者，提前向拾获者说明白，以避免纠纷。警方从善如流，做了相应修改。

　　另一个案例是，一对夫妇在自动取款机捡到1900元，交给警署，三个月后，警署通知他们，款项无人认领，可归拾获人。但是，失主到另一个警署报了案，被列为盗窃案，捡到钱的夫妇因此遭到警方盘问。

　　这对夫妇认为，警方电脑系统没有使两个警署的案件互通信息，警员也没有清楚向他们解释盘问原因。因此提出投诉，虽然最后投诉人撤回投诉，但一名警署警长因没有仔细审查导致没有妥善处理案件，因而被加一项“未经举报但证明属实”的“疏忽职守”指控。

　　案件并未就此结束。监警会建议警方改善有关指引，防止类似投诉再次发生。警方已经开始检讨相关程序。

　　独立法定机构

　　委员全部为兼职

　　由行政长官委任

　　香港的监督警察投诉制度，也是历经数十年演变，通过不断学习、完善，才成为目前的状态。 现任监警会主席郭琳广，是一位专长于并购的律师，今年6月被行政长官任命为主席。他与三名副主席，以及另外20名委员，共同组成“独立监察警方处理投诉委员会”。委员来自律师、议员、医生、学者等各行各业。为了保证独立性，委员不能在警队服务过。

　　郭琳广介绍，所有委员都不是全职的，但委员们又不是“义工”。“义工是自己主动要求做，这个是政府请我来做。”委员们不拿工资，政府仅支付象征性的津贴。“这是香港一些咨询机构的传统。”郭琳广有自己的律师行：“香港政府不会养我，我还要照顾自己家人。”

　　委员们全部由行政长官委任，如何保证独立性？

　　郭琳广解释，首先，独立性有法律保证。《条例》提供了一个法律框架，监警会直接向行政长官报告，必须根据法律做事。其次，独立性还靠长期形成的文化。“比如，行政长官委任我们，但委任之后就是独立的，他就不可以干预任何事务，政府保安局也不能干预我们。”此外，来自传媒、公众的监督，也是确保监警会独立性的重要保障。

　　监警会有40多名全职雇员，包括审核主任。他们负责调查投诉警察课提交的案例。审核主任大部分是从廉政公署、警务处、海关等纪律部队退下来的员工。“他们有丰富的关于警队的知识经验，对工作很有帮助。”

　　监警会还推行观察员计划，有110名由保安局局长委任的观察员。投诉警察课会在与投诉人、被投诉人或证人会面前通知监警会，监警安排观察员出席。观察员还可以对会面搞“突击检查”。观察员的角色仅仅是观察汇报，不会做出任何干预，也不会发表个人意见，以免影响公平。事后，他们会向监警会提交报告，汇报会面和证据搜集有没有不妥之处。

　　郭琳广解释，观察员虽然由保安局长委任，但向监警会汇报，独立性也有保证。委员、全职雇员、观察员各司其职，共同组成了郭琳广麾下的这支监警队伍。“算起来一共有170人。”

　　2012/2013年度，监警会共就投诉提出了938项质询、建议，其中一半被投诉警察课接受，其余则是投诉警察课补充说明后，监警会接受。“监警会的独立性，由此可见一斑。”郭琳广说。

　　警队与监警会

　　非“猫鼠关系”

　　是“伙伴关系”

　　在不少人心目中，监警会监督对警察的投诉，两者应该是对立的“猫鼠关系”。但是，郭琳广认为，两者是“伙伴关系”。

　　“我们和警队不是对立的，我们同乘一条船。”郭琳广说，伙伴关系源自目标一致，双方都希望提高警队服务质量，减少市民投诉，监督投诉符合警队自身利益。“我们做的事情，要求他们做的事情，都是为了他们好。”

　　事实也的确如此。近年来，针对投诉个案，监警会向投诉警察课提出的质询、建议总数逐年下降，从2009/2010年度的2000多项，一路下降到2012/2013年度的不足1000项。投诉警察课接受质询、建议的比例，也越来越低。从2009/2010年度的70%，下降到目前的50%。

　　对这两组数字，郭琳广的解读是，监警会作为法定机构工作了五六年，向警队提出各种建议，警队的制度更加完善了，认真吸取了监警会的意见，现在的很多调查已经融入了之前监警会给他们的建议，并体现在了数据上。

　　郭琳广说，监警会不但要对投诉人公平，对被投诉人也要公平。“我们的制度目标是好的，但是也要防止一些人为泄私愤而恶意滥用投诉制度。”

　　郭琳广特别强调信任。“社会上的不同岗位，都要有互信，否则很多事情无法进行。”他说，如果监警会不信任警队，要求亲自调查投诉，而非目前由警队内部调查，那么处理投诉的时间要长很多。而且，监警会是独立的，每一项调查都要找律师，被调查警员有缄默权，整个过程变得很麻烦。

　　更重要的是，绝大多数投诉，都是很轻微的，比如投诉警察没礼貌、说话大声等，因此没必要找另一个机构，投入更多的资源和时间来处理。

　　“如果投诉涉及很多严重违规，比如殴打等，可能就需要独立委员会调查，但是目前看来没必要。”郭琳广说。过去5年，关于警察殴打的指控，没有一项获证明属实，两名警务人员涉嫌殴打被检控，经审讯也被裁定无罪。

　　2012/2013年度，监警会通过了4884项指控，无法证实、无过错以及虚假的，占近九成。经全面调查的指控中有约13%投诉属实(6.7%获证明属实、4.0%未经举报但证明属实、1.9%无法完全证明属实)。监警会通过的个案中，有173名警务人员遭纪律聆讯或在内部采取其他行动。其中，绝大多数是警告或训喻等内部措施，少数是纪律聆讯，刑事诉讼数字为零。 投诉警察课每年提交给监警会几千件案子，但是最终双方持不同意见的几乎为零。

　　香港的投诉警察制度，对于内地改善警民关系有何借鉴意义？郭琳广说，内地借鉴香港的制度并不难。“硬件”很容易有，可以参考监警会条例制定有关成文的制度，但是“软件”则要多交流沟通。

　　比如，目前的制度下，投诉警察课不接受投诉，个案永远都到不了监警会，监警会也不能主动提出调查。这看似是一个“制度漏洞”，但事实上，这个漏洞已经被文化补上了。“警队有守法的文化，香港社会有监督的文化，所以不接受投诉这种事情不可能发生。即使警队有这种想法，也不敢做。因为透明度很高，传媒一旦爆出来， 涉事人员自身难保，会面临控告。”郭琳广认为，这种文化，可能需要较长时间去培养。(记者 尹世昌)