政府投资：有限财力用在刀刃上

　　近日，国务院公布《政府投资条例》(以下简称《条例》)，自2019年7月1日起施行。根据《条例》，政府投资资金将投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

　　有关专家在接受经济日报·中国经济网记者采访时表示，制定政府投资条例是深化投融资体制改革的重点任务。《条例》的实施，将使政府投资更加平稳地运行在法治轨道上。

　　明确政府投资范围

　　《条例》明确提出，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、生态环境保护、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

　　国家发展改革委经济体制与管理研究所研究室主任郭冠男表示，《条例》明确的政府资金投向，都是市场机制容易失灵或者市场配置资源效率较低的领域，也是与广大人民群众切身利益息息相关的公共产品和服务领域，这有利于政府投资精准发力。

　　“明确界定政府资金的投资范围，意义非常重大。”中国政策科学研究会经济政策委员会副主任徐洪才说，在配置资源过程中，市场往往以经济效益最大化为目标，这很容易导致公共产品和服务领域投资不足，政府的职责恰恰是弥补市场功能的缺失。在过去很长一段时间内，由于政府投资的职能和重点不够清晰，经常导致政府投资对公共领域的短板投入不足。

　　徐洪才表示，随着《条例》的实施，既能引导政府将优先的财力聚焦在短板领域，也能进一步理顺政府和市场的关系，确保政府投资“有所为有所不为”，确保政府投资聚焦重点、精准发力，坚决杜绝低效、浪费现象，并避免与民争利。

　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军认为，政府投资是一种特殊的投资，主要投向具有公共产品性质的领域。《条例》对政府投资的范围作出界定，实际上也是在划分政府与市场的边界，这对于推动投资体制改革具有十分重要的意义。

　　“在任何时期，政府需要投入的领域很多，影响政府投资方向选择的因素也很多。不过，每年政府能够拿出来用于投资的财政资金有限，因此必须明确一定的标准和规范，分清轻重缓急和优先次序，并通过法律的形式予以确认，以保证政府投资能够有效率地进入最需要的基础设施和公共服务领域。”国家发展改革委投资研究所研究员刘立峰表示，总体来讲，政府投资应主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，用于国民经济的薄弱环节和瓶颈领域。

　　有效防控债务风险

　　《条例》指出，政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。

　　李佐军表示，强调政府投资要与经济社会发展水平和财政收支状况相适应，有利于引导政府投资讲究经济规律、循序渐进，有利于控制投资风险、债务风险和金融风险。

　　郭冠男表示，在地方债务规模较大、增速过快的情况下，严控政府债务风险、防范灰犀牛事件发生是必须要有的风险意识。更加规范政府投资的资金来源和投资方式等相关要求，遵循政府投资和经济社会发展水平、财政收支状况互相匹配的原则是切实必要之举。

　　值得注意的是，《条例》还明确，对于政府及其有关部门违法违规举借债务筹措政府投资资金；未按照规定及时、足额办理政府投资资金拨付；转移、侵占、挪用政府投资资金等行为“依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定追究法律责任”。

　　刘立峰分析说，近年来一些地方政府采取回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益等方式推动公共投资项目建设，实质上是违规举债、变相举债。不少地方政府把PPP当成了短期融资工具，甚至已经把PPP异化为新的债务融资平台；一些地方政府利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，或利用政府购买服务合同帮助平台公司融资；一些地方政府为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺。《条例》提出加强政府债务风险控制，有利于约束政府投资行为。

　　徐洪才认为，一些地方政府过去片面追求依靠投资拉动GDP增长，盲目增加政府投资，不仅容易加大债务风险，而且投资过程中也容易出现决策不科学、主观随意严重等问题，导致低水平重复、烂尾工程、豆腐渣工程等问题屡禁不止。《条例》对投资计划、监管等职能都作了清晰划分，让各部门各就各位、各司其职，可以形成有效的制衡机制，抑制盲目的投资冲动，使“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”等问题得到约束，从而更有效地防控政府债务风险。

　　民间投资迎来利好

　　根据《条例》，有关部门将完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目。

　　“众人拾柴火焰高，政府的财力毕竟有限，因此更应该把有限的财力用在刀刃上，以促进整个社会福利的改善。”徐洪才表示，这也意味着，政府必须吸引更多民间资金参与，优化投资结构，实现经济效益、社会效益、生态效益的有机统一。

　　徐洪才认为，《条例》明确政府把有限资源集中在公共资源领域，这也意味着未来政府投资将会在竞争性领域有序退出，真正做到“有所为有所不为”，确保为民间和社会资金提供更广阔的空间。从另一个角度看，在一些领域，政府资金可以通过混合所有制，引导社会资本共同参与，这有利于降低民间资本的投资风险，为民间资本投资指明方向，对于民间投资来说是重大利好。

　　郭冠男表示，强调平等对待各类投资主体是使市场在资源配置中发挥决定性作用的重要原则，是进一步处理好政府和市场关系的重要抓手。对于投入成本大、投资风险较高的公共领域项目，要通过政府投资充分发挥政府资金的带动作用，必将实施一系列政策措施继续破除民间投资的隐性障碍、降低民间投资的成本，有效激发民间投资活力。

　　刘立峰建议，应进一步放开铁路、能源、电信、城建等领域的市场准入，加快放开垄断行业竞争性环节，取消对民间资本设置的附加条件和歧视性条款。健全基础设施和公用事业的价格形成机制，构建合理有效的投资回报机制。发挥公共财政对融资担保行业的扶持作用，运用专项资金出资建立风险补偿基金，为符合条件的民营企业参与基础设施建设提供融资保障。政府要切实承担起保障社会公众利益不受损害、保障经营者合法权益的责任，完善合同设计，预设纠纷解决机制，平衡消费者与投资者的利益关系，避免给未来项目运营留下隐患和后遗症。