请回答2018: 从赤字率看地方政府债务

　　一、讨论背景

　　近日，李克强总理所做政府工作报告提到如下两点内容，引发了广泛讨论：

　　① 2018年我国财政赤字率调低至2.6%，比去年预算低0.4个百分点。

　　②今年安排地方专项债券1.35万亿元，比去年增加5500亿元，优先支持在建项目平稳建设，合理扩大专项债券使用范围。

　　对此，相关从业人士展开了热烈讨论，可总结为以下两点：

　　①在建项目大多没有经营收入，专项债资金恐怕难以对在建项目形成支持。

　　②专项债的增加不影响赤字率，意味着什么？是否会因缺少政府背书而加大金融机构的配置风险？

　　本文主要尝试对上述问题做出解释，并描述大背景下地方政府债务状况。

　　二、从赤字率开始说起

　　赤字率是衡量财政风险的一个重要指标，等于“财政预算赤字与GDP的比率”。根据国际上通行的《马斯特里赫特条约》标准，赤字率3%一般设为国际安全线。根据最新政府工作报告，我国2018年赤字率调低至2.6%，低于国际安全线，下降的主要原因是GDP增加而预算赤字不变。明树数据整理近年来我国赤字率变动如下图：

　　图1 近年来我国赤字率变化趋势

　　由图1可知，近年来我国财政赤字率平均值2.4%，常年处于3.0%以下水平。而通过与主要发达国家进行横向比较，可发现我国财政赤字率并不高，以2014年主要发达国家为例，美国、英国、法国、日本的赤字率分别为4.1%、5.7%、4%、8.8%，均高于我国水平。

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　　我国的赤字率历来处于较低水平。过去我国长期遵循收支平衡、量入为出的无赤字政策，1959至1980年间没有发行任何国债。而从恢复国债发行今，我国赤字率也长期处于较低水平。但这种赤字率并不能全面反映我国的财政风险状况。此前，瑞银、摩根大通等海外投行的经济学家称，如果把预算外的支出考虑在内，2016年中国实际的财政赤字将超过GDP的10%。出现这种情况的原因在于，上述计算和中国官方所采用的赤字率统计口径并不一致。

　　值得注意的是，公式的分子“财政赤字”，并非当年财政总支出与财政总收入的差额，而是“一般公共预算支出-一般公共预算收入”，根据《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》，2017年我国四本预算的收入支出执行情况列示如图2，可知我国官方统计的财政赤字2.38万亿元为全国一般公共预算中支出与收入的差额，并不考虑政府性基金、国有资本经营预算和社会保险基金预算部分的收支差。

　　图2 2017年全国预算执行情况

　　那么问题来了，为何国外机构对我国赤字率的计算经常远超官方口径？我国赤字率计算的口径是否符合国际通行标准？其他国家的赤字率又是如何计算的呢？

　　综上所述，笔者认为国际通行的赤字率计算方法用于衡量我国的财政风险存在一定问题。虽然我国统计的赤字率常年属于较低水平，但并不能完整反映实际财政风险状况。

　　三、揭开我国政府债务全貌

　　上节提到，我国的财政政策曾长期遵循收支平衡、量入为出的准则，在2014年新的《预算法》颁布发行之前，地方政府甚至没有举债权限，只有中央政府可以通过发行国债来弥补财政赤字。明树数据整理我国国债余额变动趋势如下图：

　　图3 2008至2017年我国国债余额变动

　　从图中可知，近年来我国国债余额一直保持净增长，且绝大部分为内债。2008年4万亿政策刺激出台后，地方政府通过设立融资平台绕过旧《预算法》，完成了大规模举债。而这些地方债务多为企业债，并没有在政府账面上反映出来，因此累积了大量地方债务风险。2014年新《预算法》颁布发行，地方政府被赋予举债权限，方可通过发行地方债券支持基础设施建设，从此发行地方政府债券成为地方政府举借债务的唯一合法形式，且之前累积的大量政府债务也开始慢慢通过发行政府债券进行置换。[page]分页标题[/page]

　　截至2017年年末，上述三部分的金额分别为：中央财政国债余额13.48万亿元、地方政府债券14.74万亿元、非债券形式的存量政府债务1.73万亿元。其中地方政府债务合计16.47万亿元。具体情况如下图：

　　图4 政府债务的范围

　　如上图所示，这16.47万亿元的地方政府债务余额，可按偿还来源不同分为一般债务和专项债务，按形式不同分为政府债券和非政府债券形式存量政府债务，各自所占比例如下图：

　　图5 地方政府债务余额构成

　　世界银行的高级顾问汉娜(hana polackova brixi)在2002年首先提出财政风险矩阵理论，从另外一个角度对政府债务进行了归类：可从法律责任和道义责任的角度将政府负债划分为“显性负债”和“隐形负债”，从债务责任确定性和非确定性的角度将政府负债划分为“直接负债”和“间接负债”。

　　图6 财政风险矩阵

　　根据财政风险矩阵对债务的划分，大部分显性债务近三年来已通过发行政府债券进行置换，而隐性债务将成为我国地方债务风险最为集中的地带。正是在此背景下，近日，中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，要求积极坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务，力图化解累积的地方政府债务风险。

　　图7 2017年初各省债务率比较(不含港澳台)

　　四、地方政府债券的发行现状

　　对政府债券的发行情况进行分析，有助于更好地了解地方债务风险。如上文所述，我国地方政府债务中，含政府债券14.74万亿元，非政府债券形式存量政府债务1.73万亿元。据此可知，我国目前的地方债务已基本置换完毕(有89.5%已转换为为债券形式)，预计今年将全部转化为标准化的债券形式。明树数据对2014至今债券发行的时间分布进行统计(不包含财政部代理发行部分)，结果显示如下图：

　　图8 政府债券发行时间分布(万亿)

　　债务置换，简单说来即是借新债还旧债，从而延长债务期限，降低债务利息。过去三年，地方政府发行置换债券达10.84万亿，占比76.3%。之前的地方债多是短期、高利息，通过债务置换将短期、高利息的债务转化为中长期、低利息的债务，可控制地方债风险。

　　明树数据对2014年至今各省份地方政府债券发行额进行统计，结果显示：2018至2010年年将分别有8316亿、12971亿、20191亿的债券到期，到期规模逐渐增加，偿债压力也将逐渐增大。从地区角度，截至2018年3月初，我国31个省、市、自治区均已发行地方债券。其中，江苏省地方债券发行额最大，发行额超1.08万亿元。山东、四川、浙江位列其次，具体情况如下图：

　　图9 各省债券发行总额(亿)

　　对所有地方政府债券的剩余期限进行加权平均，可得各省债券余额的平均到期年限。由此可计算得知西藏、福建、山西的政府债券平均到期年限最长，河北、辽宁、四川的平均到期年限最短。具体情况如下图：

　　图10 各省政府债券平均剩余期限(年)

　　五、专项债券的发行现状

　　按偿还来源不同，我国的地方政府债券可分为一般债券和专项债券，分别对应一般预算和政府性基金预算。根据明树数据统计，2015年至2018年3月初，我国地方政府一般债券与专项债券的发行额分别为8.68万亿、5.48万亿(不包括财政部代理发行部分)，本节将对政府专项债券的发行情况做出更详细的说明。

　　图11 政府债券发行金额及数量

　　专项债券对应地方政府性基金预算，以未来的项目收益偿还。如前文所述，政府专项债券发行不影响财政赤字并不意味着不属于地方政府债务，实际上，目前我国地方政府发行的地方政府债券不仅是政府债务，而且是在公开市场交易、以地方政府信用直接背书的债券，相对大规模发行城投债的时代更加标准和规范。[page]分页标题[/page]

　　但同时，专项债券发行数量与债务余额无直接联系。我国今年安排的1.35万亿元地方专项债券，只是地方政府的资金筹措方式，未来将以项目收益进行偿还。虽然在金融机构的角度的确构成了地方政府债务，但站在政府角度来看，地方政府发行专项债券并不一定会增加债务余额(其中还有相当大一部分用于置换旧债)。

　　2017年12月，深圳市通过深圳证券交易所政府债券发行系统成功招标发行2017年深圳市轨道交通专项债券。这是今年8月份财政部发布相关试点通知后，全国首例项目融资与收益自求平衡的地方政府专项债券新品种。

　　2017年全年，我国地方累计发行土地储备专项债券2407亿元、发行政府收费公路专项债券440亿元(分别占专项债发行规模的12.06%、2.2%)，同时深圳市首次在深交所成功发行轨道交通专项债券20亿元。根据公开数据统计，明树数据整理数量分布如下图：

　　图12 专项债券类型分布(只)

　　据统计，自2017年开始发行的土地储备专项债涉及北京、江苏、天津、广东、浙江等25个省份，收费公路专项债涉及浙江、广东、湖北等12个省份，轨道交通专项债券目前只在深圳发行一期。至今为止三类专项债共计发行2867亿元。土地储备专项债券在各省的发行情况如下图(颜色越深表示发行总金额越大)：

　　图13 土地储备专项债券发行情况(只)

　　2018年棚改专项债有望成为继土地储备、收费公路、轨道交通专项债之后的第四类专项债品种。地方对专项债也抱有期待，以期解决棚改等融资难题。日前，棚改专项债也正在征求意见中。

　　六、总结

　　在昨日的全国人大记者会上，财政部长肖捷提到，下一步将继续采取“开前门”和“堵后门”并举的措施，进一步规范和加强地方政府债务管理。“开前门”即合理增加债务规模，“堵后门”即从严整治无序举债乱象。从中也可看出对于地方债务问题我国政策层面的风向。我们也将持续关注地方政府债务情况，力图对2018年的债务风险问题做出一个准确客观的回答。

　　因行文仓促，纰漏在所难免，谨望读者不吝指正。